За последние 30 лет многое изменилось. Сегодня Киссинджер знал бы, кому позвонить: верховному представителю по иностранным делам и политике безопасности, председателю Европейского совета, главе Европейской комиссии или спикеру Европейского парламента. Это означает, что у Евросоюза появились свои институты. Однако государства-члены все равно старательно избегают расширенной координации их внешнеполитических курсов. Они не хотят, чтобы их представлял человек, который бы предпринимал шаги от лица всех 28 государств, и стремятся сохранить собственные рычаги влияния.
Как бы то ни было, возникает вопрос, не близорука ли такая уничижительная оценка реального веса ЕС на международной арене? Разве не иронично, что такая нерешительная внешняя политика Евросоюза (особенно на фоне продвижения НАТО) стала источником конфликта между Украиной и Россией и расшатывания сформировавшегося после холодной войны равновесия?
Европа слаба, и ее действия ведут к серьезным последствиям. Этот парадокс был в полной мере отмечен политологом Джоном Миршаймером. В своей книге «Трагедия великодержавной политики» (The Tragedy of Great Power Politics, 2001 год) он назвал ЕС незначительным постмодернистским образованием в геополитическом плане. 13 лет спустя тот же Миршаймер опубликовал в Foreign Affairs статью под названием «Почему в кризисе на Украине виноват Запад» (Why the Ukraine Crisis is the West's Fault). Со своей позиции неореалиста Миршаймер утверждает, что политика добрососедства ЕС, воплощением которой стал недавний договор о свободной торговле с Украиной, представляет собой прямое вторжение в сферу влияния России. Это вторжение повлекло за собой прекрасно заметные всем нам сегодня результаты.
Но как такой расширенный и полный торговый договор мог вызвать настолько острый кризис? Что все это говорит нам о природе внешней политики ЕС? Наконец, станет ли Евросоюз сильнее в результате этого кризиса, укрепит ли он свое положение на международной арене?
Торговый договор как причина глубокого кризиса
Для ответа на первый вопрос нужно вернуться немного назад и поставить соглашение между Украиной и ЕС в контекст внешней политики Евросоюза. Этот договор представляет собой последний шаг в сближении ЕС со своими соседями в рамках программы партнерства. Она зародилась в 2004 году, когда союз столкнулся с неизвестной ему до той поры проблемой: ему нужно было включить в себя 10 новых членов, избежав при этом новых расколов в Европе. Как выразился бывший президент Украины Леонид Кучма, ей было нужно постараться не поставить вместо железного занавеса бумажный.
Для решения этой задачи ЕС решил «разлить старое вино по новым бутылкам». Он вновь воспользовался похожими инструментами на те, что были опробованы в прошлом в процессе его расширения. Их применили в «облегченном» виде к новым соседям, в том числе и Украине, не открывая при этом перед ними перспективу вступления. Бывший глава Европейской комиссии Романо Проди описал это следующим образом: все, кроме институтов.
Так, откуда же взялись все нынешние проблемы? Кругом хватало признаков того, что Россия Владимира Путина занимает все более критическую позицию по отношению к действиям Запада на Украине. Однако ЕС оказался не в состоянии предвидеть последствия, потому что его политика добрососедства прислушивается исключительно к его внутренним правилам. Это в высшей степени технократическая программа, которая основывается на том, что государства-члены уже приняли в качестве общего знаменателя для самих себя, и предлагает то же самое другим. Ее реализация опирается на бюрократическую рутину, а не экономические и дипломатические соображения.
Вторая причина неспособности ЕС предвидеть наступления кризиса заключается в том, что логика его действий кардинально отличается от той, которой придерживаются некоторые из его соседей. Его подход основывается на убежденности: то, что хорошо для него, автоматически хорошо и для его соседей и соседей этих соседей. Распространение его достижений (правила общего рынка и европейские ценности) воспринимается как лучший гарант стабильности, мира и процветания.
Как бы то ни было, новое соглашение с Украиной оказалось беспрецедентным по своим масштабам. Прописанные в этом огромном (2135 станиц) документе правила более точны чем раньше и обладают большей юридической силой. Большинство правил касаются общего рынка: Украина обязуется следовать 85% торговых правил, что относится к свободной торговле и принятию стандартов для ликвидации технических барьеров и приведения к общему знаменателю санитарных и гигиенических норм. В политической сфере договор предусматривает сотрудничество в области внешней политики, например, участие Украины в гражданских и военных миссиях ЕС. Далее, в соглашении подчеркивается значимость таких основополагающих норм как демократия, защита прав человека и правовое государство.
В принципе все эти направления не должны представлять собой угрозу для третьих стран. Как раз наоборот, они сулят некую «преобразовательную силу» в экономике, политике и культуре. Именно привлекательность этих ценностей в совокупности с обещанием мира и стабильности представляют собой основу притягательной силы ЕС. Именно поэтому о ЕС говорят как о нормативной державе.
Однако проблема в том, что европейцы обычно увязывают это нормативное влияние со всеобщими ценностями и недооценивают тот факт, что они могут ощущаться как угроза третьими сторонами. Кроме того, если рассматривать ситуацию с точки зрения «реалистичной» модели, никаких всеобщих ценностей в принципе не существует. Значение имеет лишь соотношение сил. По мнению крайне чувствительного к этим вопросам Владимира Путина, продвижение ЕС и НАТО представляет собой вторжение в его сферу влияния. Разговоры о неких имперских представлениях России и «Новороссии» становятся отражением такого территориального восприятия.
Таким образом, торговый договор стал причиной возникновения кризиса, потому что он обладает преобразующей силой, несмотря на свой технократический характер, и потому что эти преобразования наталкиваются на противоположные течения, в частности на стремление к сохранению сферы влияния России на евразийском пространстве.
Евросоюз и стремление стать сильнее
Но означает ли все это утверждение Евросоюза как великой державы на международной арене? Если ЕС не обладает влиянием в собственном окружении, маловероятно, что оно будет у него где-то еще. Это влияние Европы может проявляться на двух уровнях. Во-первых, это гражданская и торговая сфера, то есть все, что относится к политике добрососедства. Во-вторых, это внешняя политика и политика безопасности, что касается в частности и действующей системы санкций.
Относительно первого, нужно признать, что торговое соглашение не лучшим образом приспособлено к потребностям вступившей в переходный период страны. Передача регуляторных достижений ЕС представляется крайне амбициозным проектом. Так, например, для экспорта продовольственной продукции Украине по европейским правилам нужно сформировать лаборатории и контрольные ведомства, которые могут в краткосрочной перспективе перегрузить уже итак ослабленную административную систему. В других политически чувствительных, но чрезвычайно важных для переходного процесса областях, таких как государственное содействие конкурентной политике, соглашение выглядит на удивление туманным.
Второй момент, преобразующее воздействие ЕС порождает систематическое сопротивление, которое попросту нельзя сбрасывать со счетов. После возвращения на пост президента в 2012 году Владимир Путин дал старт собственному контрпроекту Таможенного/Евразийского союза. Военное вмешательство России на Украине можно рассматривать как наказание за отказ Киева стать его частью. Кроме того, у Москвы имеются эффективные рычаги практически во всех странах восточного партнерства (за исключением разве что Азербайджана): энергетические связи, торговая зависимость, миграция, русские меньшинства и сепаратистские группы, военное присутствие, пропаганда.
Получается следующее: европейская политика добрососедства сулит некую отдаленную и неопределенную выгоду, однако просит уже сейчас заплатить немалую цену. Вмешательство России делает ее только выше, и сложно сказать, как отнесутся к ней итак уже не имеющие единого мнения народы.
Осознавая все эти препятствия, ЕС решил отложить вступление в силу договора о свободной торговле на конец 2015 года, что только еще больше расшатывает киевский режим. Пока еще непонятно, в какой мере эта годовая отсрочка будет использована для изменения условий соглашения, однако некоторые источники утверждают, что во время переговоров в Минске Россия предложила более 2 тысяч поправок. Таким образом, успех политики добрососедства еще не гарантирован, по крайней мере, в том, что касается восточного окружения ЕС.
Геополитика
В результате вооруженных конфликтов в добрососедских отношениях, которые Евросоюз пытается сформировать с Украиной, появилась геополитическая составляющая. Это отсылает нас к задачам оборонной политики и политики безопасности. С точки зрения традиционных сложностей с поиском консенсуса между государствами-членами в данной области и различиями в их позиции по отношению к России, нынешняя серия санкционных мер выглядит весьма впечатляюще. Тем не менее, все это запоздалые шаги, которые навлекают на себя критику внутри ЕС и имеют целый ряд пробелов: так, они не касаются газа, самого чувствительного из всех вопросов.
По оптимистическому сценарию, санкции, быть может, и позволят сдержать территориальное продвижение России. Необходимы они и в символическом плане осуждения нарушения международного права. Однако сами по себе они не в состоянии стать противовесом для имеющихся у России рычагов дестабилизации ее бывших сателлитов.
В заключении нужно признать, что политика мощи Европейского Союза касается скорее не классической политики безопасности, а ее гражданских и нормативных ценностей, так называемой «мягкой силы», привлекательности.
В то же время именно эта самая притягательная сила становится серьезной проблемой для внешней политики ЕС. Это говорит нам об отсутствии четких представлений насчет конечных целей политики сближения в рамках программы восточного партнерства. Евросоюз стремится увеличить свою привлекательность, не предоставляя при этом странам перспективы вступления. Все это может вызвать неверные ожидания у соседей и неисполнимые обещания со стороны европейских государств и народов. С учетом этой тупиковой ситуации, внешнее противодействие сближению Европы с Украиной (то есть созданные Россией трудности) представляется уже в совершенно ином ключе.
Сандра Лавене (Sandra Lavenex)